Των Liana W. Rosen, Paul Tierno και Rena S. Miller
Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής, συμπεριλαμβανομένων ορισμένων μελών του Κογκρέσου, εξετάζουν εξονυχιστικά τις προσπάθειες των ΗΠΑ για την αντιμετώπιση του ρόλου που παίζει η συγκέντρωση χρημάτων με κρυπτονομίσματα στη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας. Ένα βασικό ερώτημα για το Κογκρέσο είναι εάν απαιτείται περαιτέρω ρύθμιση του τομέα εικονικών περιουσιακών στοιχείων ή/και η εισαγωγή πρόσθετων αντίμετρων για την πρόληψη της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας.
Το θέμα έχει προσελκύσει την προσοχή του Κογκρέσου μετά τις επιθέσεις της 7ης Οκτωβρίου 2023 στο Ισραήλ που διέπραξε η Χαμάς—μια παλαιστινιακή ομάδα που υποστηρίζεται από το Ιράν και προσδιορίζεται από τις Ηνωμένες Πολιτείες και ορισμένες άλλες ως τρομοκρατική οργάνωση που υπόκειται σε κυρώσεις. Οι αναφορές της αμερικανικής κυβέρνησης δείχνουν ότι η Χαμάς έχει αναζητήσει κρυπτονομίσματα μέσω δωρεών τουλάχιστον από το 2019.
Ο ρόλος των δωρεών κρυπτονομισμάτων στις εκστρατείες συγκέντρωσης κεφαλαίων της Χαμάς
Αν και η Χαμάς φέρεται να έχει ζητήσει δωρεές κρυπτονομισμάτων, η κλίμακα και η αποτελεσματικότητα αυτών των προσπαθειών παραμένουν ασαφή. Επικαλούμενη δύο εταιρείες ανάλυσης κρυπτονομισμάτων και εντολές κατάσχεσης της ισραηλινής κυβέρνησης, η Wall Street Journal ανέφερε στις 10 Οκτωβρίου 2023, ότι πορτοφόλια κρυπτονομισμάτων που συνδέονται με τη Χαμάς έλαβαν περίπου 41 εκατομμύρια δολάρια μεταξύ 2020 και 2023 και ότι πορτοφόλια που συνδέονται με μια άλλη χαρακτηρισμένη από τις ΗΠΑ τρομοκρατική οργάνωση, την Παλαιστίνη Ισλαμική Τζιχάντ (PIJ), έλαβαν έως και 93 εκατομμύρια δολάρια για παρόμοια περίοδος.
Ορισμένοι παρατηρητές αμφισβήτησαν εάν τέτοια στοιχεία υπερεκτιμούν το ποσό που έλαβε η Χαμάς και σημειώνουν τον ρόλο άλλων, μεγαλύτερων πηγών χρηματοδότησης που συντηρούν τη Χαμάς (π.χ. η ιρανική κυβέρνηση, εκβιασμοί και de facto φορολόγηση στη Γάζα, ξένες επενδύσεις και φιλανθρωπίες).
Προέλευση
Το 2019, η Χαμάς συμμετείχε σε μια εκστρατεία δωρεάς κρυπτονομισμάτων που οδήγησε στην κατάσχεση αρκετών ιστοσελίδων και 150 λογαριασμών κρυπτονομισμάτων που συνδέονται με την ένοπλη πτέρυγα της Χαμάς, τις Ταξιαρχίες Izz al Din al Qassam, το 2020. Σε σχέση με αυτές τις ενέργειες επιβολής, Το Υπουργείο Δικαιοσύνης των ΗΠΑ (DOJ) απήγγειλε κατηγορίες σε δύο αλλοδαπούς για εγκλήματα νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες που σχετίζονται με τη συμμετοχή τους στη μετατροπή κρυπτονομισμάτων σε άλλες μορφές αξίας. Το DOJ άσκησε επίσης δίωξη σε ένα άτομο για απόκρυψη υλικής υποστήριξης προς τη Χαμάς, μεταξύ άλλων μέσω του Bitcoin. Οι ενέργειες επιβολής των ΗΠΑ το 2023 αποκάλυψαν ότι οι Ταξιαρχίες Qassam χρησιμοποιούσαν το Binance, ένα ανταλλακτήριο κρυπτονομισμάτων, για να διευκολύνουν τις συναλλαγές κρυπτονομισμάτων ήδη από το 2019.
Μετά την αρχική της εκστρατεία για τα κρυπτονομίσματα, οι προσπάθειες της Χαμάς να δημιουργήσει δωρεές κρυπτονομισμάτων συνέχισαν να προσελκύουν την προσοχή από υποψήφιους δωρητές καθώς και από τις αρχές επιβολής του νόμου. Το 2021, η αμερικανική πλατφόρμα ανταλλαγής κρυπτονομισμάτων Coinbase αναγνώρισε τη Χαμάς ως μία από τις πολλές τρομοκρατικές ομάδες που εμπλέκονται στη συγκέντρωση χρημάτων για κρυπτονομίσματα. Σύμφωνα με πληροφορίες, οι ισραηλινές αρχές κατέσχεσαν δεκάδες διευθύνσεις κρυπτονομισμάτων που συνδέονται με τη Χαμάς, το PIJ και άλλα
τρομοκρατικές ομάδες μεταξύ 2021 και 2023. Τον Απρίλιο του 2023, οι Ταξιαρχίες Qassam ανακοίνωσαν ότι θα σταματήσουν να δέχονται δωρεές Bitcoin, προειδοποιώντας ότι οι δωρητές θα μπορούσαν να στοχοποιηθούν.
Πρόσφατες εξελίξεις
Από τις 7 Οκτωβρίου, οι αρχές φαίνεται να βρίσκονται σε επιφυλακή για ενδείξεις ότι οντότητες που συνδέονται με τη Χαμάς μπορεί να έχουν ξαναρχίσει να ζητούν δωρεές κρυπτονομισμάτων, προκειμένου να χρηματοδοτήσουν την τρέχουσα σύγκρουση Ισραήλ-Χαμάς. Στις 10 Οκτωβρίου, οι ισραηλινές αρχές φέρεται να κινήθηκαν για να παγώσουν επιπλέον λογαριασμούς κρυπτονομισμάτων που συνδέονται με τη Χαμάς. Από την πλευρά του, το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ έχει δεσμεύσει Αμερικανούς και διεθνείς ενδιαφερόμενους φορείς σε προσπάθειες αποτροπής της συγκέντρωσης χρημάτων για τρομοκρατία μέσω κρυπτονομισμάτων. Το Υπουργείο Οικονομικών έχει επίσης προβεί στις ακόλουθες ενέργειες:
• Επιβλήθηκαν κυρώσεις σε πρόσθετους λειτουργούς της Χαμάς και οικονομικούς διευκολυντές—συμπεριλαμβανομένου ενός ανταλλακτηρίου εικονικού νομίσματος με έδρα τη Γάζα (Buy Cash Money and Money Transfer Company) και του χειριστή του.
• Εξέδωσε «συναγερμό» προς τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για την αντιμετώπιση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας που σχετίζεται με τη Χαμάς. Στην προειδοποίηση, το Δίκτυο Επιβολής Οικονομικών Εγκλημάτων του Υπουργείου Οικονομικών (FinCEN) σημείωσε την ποικιλία των τρόπων με τους οποίους η Χαμάς συγκεντρώνει κεφάλαια, συμπεριλαμβανομένων «εκστρατειών συγκέντρωσης κεφαλαίων που περιλαμβάνουν εικονικό νόμισμα και πλασματικών φιλανθρωπικών οργανώσεων που συγκεντρώνουν τόσο το fiat όσο και το εικονικό νόμισμα».
• Δημοσίευσε μια ανακοίνωση για την προτεινόμενη θέσπιση κανόνων (NPRM) που καθόριζε ότι οι συναλλαγές που περιλαμβάνουν τη μίξη μετατρέψιμου εικονικού νομίσματος (CVC) αποτελούν «πρωταρχική ανησυχία για το ξέπλυμα χρήματος» και πρότεινε την εφαρμογή ενισχυμένων υποχρεώσεων τήρησης αρχείων και αναφοράς σε καλυπτόμενα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, σύμφωνα με την πρώτη ειδική μέτρο που περιγράφεται στην Ενότητα 311 του Νόμου USA PATRIOT (PL 107-56, κωδικοποιημένο στο 31 USC 5318A). (Οι μείκτες είναι εφαρμογές που συγκαλύπτουν τους αποστολείς και τους παραλήπτες των συναλλαγών κρυπτονομισμάτων, περιπλέκοντας τις προσπάθειες εντοπισμού κεφαλαίων.)
• Φιλοξένησε ένα χρηματιστήριο FinCEN για να συζητήσει τις απειλές που προέρχονται από την παράνομη χρήση κρυπτονομισμάτων υπό το φως της επίθεσης της Χαμάς στο Ισραήλ και του ρόλου της χρηματοπιστωτικής βιομηχανίας στην αντιμετώπιση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (CFT). Το FinCEN ενθάρρυνε τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα να εγγραφούν στο πρόγραμμα εθελοντικής ανταλλαγής πληροφοριών σύμφωνα με την ενότητα 314(β) του νόμου USA PATRIOT Act.
• Συμβιβάστηκε με την Binance για παραβιάσεις νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και κυρώσεων (περισσότερα από 4 δισεκατομμύρια δολάρια σε ποινές), συμπεριλαμβανομένης της αδυναμίας αναφοράς συναλλαγών που σχετίζονται με τις Ταξιαρχίες Qassam, την PIJ και άλλες τρομοκρατικές ομάδες.
Πλαίσιο Πολιτικής των ΗΠΑ για τον Κανονισμό CFT και τα κρυπτονομίσματα
Η σύγχρονη πολιτική CFT των ΗΠΑ βασίζεται σε πολιτικές κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες (AML) και της καταπολέμησης της τρομοκρατίας που προηγούνται της εμφάνισης των εικονικών περιουσιακών στοιχείων και των παρόχων υπηρεσιών εικονικών περιουσιακών στοιχείων (VASP). Το ζήτημα είναι εάν και πώς θα τροποποιηθούν οι υπάρχουσες πολιτικές και κανονισμοί για την καταπολέμηση της ξένης χρήματος και καταπολέμηση της χρήσης χρημάτων, ώστε να αντικατοπτρίζουν τους κινδύνους και τις ευκαιρίες που δημιουργούνται από τα εικονικά περιουσιακά στοιχεία.
Ρυθμιστικό Πλαίσιο και Κυρώσεις των ΗΠΑ για την CFT
Ο ακρογωνιαίος λίθος της πολιτικής των Η.Π.Α. για την καταπολέμηση της λεωφόρου χρήσης ξεκίνησε το 1970 με τον νόμο περί τραπεζικού απορρήτου (BSA; PL 91-508) και το κύριο συστατικό του, τον νόμο περί αναφοράς νομισμάτων και ξένων συναλλαγών. Οι χαρακτηρισμοί και οι απαγορεύσεις κατά των κρατικών χορηγών της τρομοκρατίας και των ξένων τρομοκρατικών οργανώσεων εμφανίστηκαν στα τέλη της δεκαετίας του 1970 και εξελίχθηκαν στη δεκαετία του 1990. Σε απάντηση στις επιθέσεις της Αλ Κάιντα στις Ηνωμένες Πολιτείες στις 11 Σεπτεμβρίου 2001 (9/11), το Κογκρέσο έλαβε πρόσθετες ενέργειες για την CFT μέσω της θέσπισης αρκετών δημόσιων νόμων, συμπεριλαμβανομένου του νόμου USA PATRIOT και του κυριότερου στοιχείου του, του International Money Laundering Abatement. και Νόμος κατά της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας του 2001.
Σε απάντηση στην 11η Σεπτεμβρίου, ο Πρόεδρος George W. Bush εξέδωσε επίσης το Εκτελεστικό Διάταγμα (EO) 13224, το οποίο καθιέρωσε ένα νέο πρόγραμμα αντιτρομοκρατικών κυρώσεων που στοχεύει ειδικά καθορισμένους παγκόσμιους τρομοκράτες (SDGTs). Το 2019, ο Πρόεδρος Donald Trump εξέδωσε την EO 13886, η οποία τροποποιεί την EO 13224 για να επεκτείνει το πεδίο της δραστηριότητας που υπόκειται σε κυρώσεις και να εγκρίνει δευτερογενείς κυρώσεις κατά ξένων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων που εν γνώσει τους διεξήγαγαν ή διευκολύνουν μια σημαντική χρηματοοικονομική συναλλαγή για λογαριασμό ενός SDGT. Οι διευθύνσεις ψηφιακών νομισμάτων, συμπεριλαμβανομένης μιας που σχετίζεται με ανταλλακτήριο που συνδέεται με τη Χαμάς, έχουν επιβληθεί κυρώσεις στο πλαίσιο του προγράμματος SDGT.
Κανονισμοί AML/CFT για εικονικά περιουσιακά στοιχεία
Οι απαιτήσεις AML/CFT για επιχειρήσεις παροχής χρηματικών υπηρεσιών (MSB) στο πλαίσιο του BSA (που οριστικοποιήθηκε με τη θέσπιση κανόνων FinCEN το 2011) ισχύουν γενικά για VASP που λειτουργούν ως πομποί χρημάτων (ένας τύπος MSB). Η FinCEN εξέδωσε οδηγίες το 2013 και το 2019 για να διευκρινίσει ότι τέτοιοι VASP υποχρεούνται (1) να εγγραφούν στο FinCEN ως MSB. (2) να διατηρεί ένα πρόγραμμα AML. και (3) ακολουθούν τις απαιτήσεις τήρησης αρχείων, παρακολούθησης και αναφοράς συναλλαγών, σύμφωνα με τις απαιτήσεις για τα MSB. Τέτοιες απαιτήσεις αναφοράς περιλαμβάνουν την υποβολή αναφορών ύποπτης δραστηριότητας και αναφορών συναλλαγών νομισμάτων. Οι ισχύουσες απαιτήσεις AML/CFT περιλαμβάνουν επίσης την επαλήθευση της ταυτότητας των πελατών και τη διενέργεια σχετικής δέουσας επιμέλειας πελατών.
Η FinCEN διευκρίνισε ότι αυτές οι απαιτήσεις ισχύουν για εγχώριους και ξένους πομπούς χρημάτων CVC που δραστηριοποιούνται «σε σημαντικό μέρος εντός των Ηνωμένων Πολιτειών», ακόμη και αν έχουν την έδρα τους εκτός των Ηνωμένων Πολιτειών και δεν έχουν φυσική παρουσία στις ΗΠΑ. Η FinCEN θεωρεί τα κεντρικά και αποκεντρωμένα χρηματιστήρια ως πομπούς χρημάτων που υπόκεινται σε απαιτήσεις AML/CFT. Αντίθετα, οι χρήστες CVC, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που χρησιμοποιούν κρυπτονομίσματα για να αγοράσουν αγαθά και υπηρεσίες, δεν θεωρούνται πομποί χρημάτων και εξαιρούνται από τις απαιτήσεις BSA.
Προοπτικές του Κογκρέσου
Η ανησυχία σχετικά με την πιθανότητα ότι η Χαμάς έχει επωφεληθεί από δωρεές κρυπτονομισμάτων ώθησε ορισμένα μέλη του Κογκρέσου να γράψουν αρκετές επιστολές στην κυβέρνηση Μπάιντεν. Μια τέτοια επιστολή, με περισσότερες από 100 υπογραφές, προέτρεψε την Κυβέρνηση «να ενεργήσει γρήγορα και κατηγορηματικά για να περιορίσει ουσιαστικά την παράνομη δραστηριότητα κρυπτογράφησης και να προστατεύσει την εθνική μας ασφάλεια και αυτή των συμμάχων μας». Σε πολλές ακροάσεις της επιτροπής του Κογκρέσου από τις 7 Οκτωβρίου, ορισμένα μέλη έχουν εγείρει ερωτήματα σχετικά με τον ρόλο της συγκέντρωσης χρημάτων από την τρομοκρατία μέσω κρυπτονομισμάτων.
Η προσοχή του Κογκρέσου στους κινδύνους χρηματοδότησης της τρομοκρατίας που θέτουν τα κρυπτονομίσματα συνεχίζεται εν μέσω ευρύτερων συζητήσεων γύρω από τη διακυβέρνηση εικονικών περιουσιακών στοιχείων και κατά πόσο ο τομέας απαιτεί πρόσθετη νομοθεσία, ρύθμιση και εποπτεία. Οι ενδιαφερόμενοι προσπάθησαν να εξισορροπήσουν τις ευκαιρίες που μπορεί να προσφέρει ο τομέας των εικονικών περιουσιακών στοιχείων για την καινοτομία του χρηματοπιστωτικού τομέα και τη χρηματοοικονομική ένταξη με την ευαισθησία των εικονικών περιουσιακών στοιχείων σε κακή χρήση. Ορισμένοι παρατηρητές σημειώνουν περαιτέρω ότι ορισμένες πτυχές του οικοσυστήματος εικονικών περιουσιακών στοιχείων (π.χ. αποκεντρωμένοι συμμετέχοντες που περιλαμβάνουν ένα δίκτυο, όπως κόμβοι και εξορύκτες) δεν ρυθμίζονται με συνέπεια, ειδικά διεθνώς. Άλλοι προειδοποιούν κατά των προτάσεων ρύθμισης που μπορεί να είναι υπερβολικά ευρείες και ανεπαρκώς εξοπλισμένες για να αντιμετωπίσουν τα χαρακτηριστικά της βιομηχανίας εικονικών περιουσιακών στοιχείων και να καταπνίξουν την καινοτομία.
Οι υποστηρικτές της βελτιωμένης ρύθμισης κρυπτονομισμάτων ενδέχεται να επισημάνουν τα αντιληπτά κενά στη συμμόρφωση με το AML/CFT μεταξύ των VASP, συμπεριλαμβανομένων των γνωστών ανταλλακτηρίων κρυπτονομισμάτων (π.χ. Binance και Bizlato) και των mixers (π.χ. Blender.io και Tornado Cash). Στην πράξη, οι αρχές των ΗΠΑ καλούνται να επιβάλουν τις απαιτήσεις BSA σε πομπούς που εδρεύουν στο εξωτερικό, ακόμη και αν τα χρηματιστήρια συναλλάσσονται με άτομα των ΗΠΑ. Το NPRM του FinCEN τον Οκτώβριο του 2023 για τους αναμικτήρες CVC σημείωσε ότι κανένας τέτοιος μείκτης δεν έχει εγγραφεί στις Ηνωμένες Πολιτείες ως MSB—υπογραμμίζοντας τις ανησυχίες σχετικά με την προφανή έλλειψη συμμόρφωσης AML/CFT μεταξύ τέτοιων VASP. Άλλοι παρατηρητές μπορεί να αμφισβητούν εάν οι ρυθμιστικές αλλαγές στον κλάδο των κρυπτονομισμάτων θα επηρεάσουν σημαντικά τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας. Σε ακροάσεις στο Κογκρέσο που πραγματοποιήθηκαν από τις 7 Οκτωβρίου, μάρτυρες κατέθεσαν ότι η έκκληση των κρυπτονομισμάτων για τη χρηματοδότηση τρομοκρατικών ομάδων, συμπεριλαμβανομένης της Χαμάς, μπορεί να είναι περιορισμένη λόγω της ευαισθησίας τους στον εντοπισμό από τις αρχές (τα βιβλία blockchain που καταγράφουν συναλλαγές κρυπτογράφησης είναι ορατά δημόσια) και της διαθεσιμότητας άλλων πηγών χρηματοδότησης και μεθόδων νομιμοποίησης.
Η νομοθεσία στο 118ο Συνέδριο περιέχει διατάξεις για την αντιμετώπιση ορισμένων πτυχών του τομέα εικονικών περιουσιακών στοιχείων. Για παράδειγμα, οι δύο εκδόσεις ενός νόμου περί εξουσιοδότησης εθνικής άμυνας για το οικονομικό έτος 2024 (NDAA; HR 2670 και S. 2226) θα απαιτούσαν από τις εποπτικές αρχές των τραπεζών και τις ομοσπονδιακές ρυθμιστικές αρχές να θεσπίσουν πρότυπα εξέτασης AML/CFT για χρηματοπιστωτικά ιδρύματα που σχετίζονται με περιουσιακά στοιχεία κρυπτογράφησης. Τα νομοσχέδια NDAA θα απαιτούσαν επίσης από το Υπουργείο Οικονομικών να υποβάλει έκθεση στο Κογκρέσο σχετικά με υπηρεσίες ενίσχυσης της ανωνυμίας, όπως τα mixers, και να προτείνει επιλογές πολιτικής για την πρόληψη της χρήσης τους από παράνομους φορείς. Άλλα νομοσχέδια έχουν επιδιώξει να αντιμετωπίσουν την παράνομη χρηματοδότηση ειδικά της Χαμάς (π.χ. HR 340, HR 6322 και S. 1647).
Σχετικά με τους συγγραφείς:
- Liana W. RosenΕιδικός στο Διεθνές Έγκλημα και τα Ναρκωτικά
- Paul TiernoΑναλυτής στη Χρηματοοικονομική Οικονομική
- Ρένα Σ. ΜίλερΕιδικός στη Χρηματοοικονομική Οικονομική
Πηγή: Αυτό το άρθρο δημοσιεύτηκε από την Υπηρεσία Ερευνών του Κογκρέσου (CRS)